四大检察背景下,检察机关如何践行多维度合规业务

刘彬律师
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2020年12月12日09:35:42四大检察背景下,检察机关如何践行多维度合规业务已关闭评论 463 5412字阅读18分2秒

四大检察背景下,检察机关如何践行多维度合规业务

 

一、检察机关可以践行四种合规业务

(一)刑事合规业务。详见《认罪认罚背景下,检察机关如何践行刑事合规业务》一文。

(二)民事公益合规业务。

1.业务范围(暂无等外类)

破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益。当刑事案件移送检察机关,检察官可以在民事公益方面要求企业合规整改(当然也可以要求针对刑事风险点进行整改),最终与验收合格的企业达成减轻赔偿等内容的和解;当检察机关作出无罪不起诉或存疑不起诉,检察官仍可以在民事公益诉讼方面要求企业合规整改,最终与验收合格的企业达成减轻赔偿、以行代罚等内容的和解。

2.业务方法

(1)企业在没有批文的前提下销售河豚鱼制品(涉嫌犯罪)。检察机关审查起诉过程中认为认定该企业的行为构成犯罪的证据不足(没有扣押河豚鱼实物不能认定在销售河豚鱼)作出存疑不起诉。之后,检察机关针对企业经营过程中确实存在的风险(当事人自认确实在销售河豚鱼),要求企业禁止销售包括河豚鱼在内的不能销售的商品(自认还销售过海马-二级保护动物),企业经整改通过公开听证会验收合格,检察机关与企业达成减轻赔偿的和解(赔偿2K)+公益活动(如向同业宣传食安领域的风险注意事项)。

因为刑事认定与民事认定在证据标准上是不一致,部分案件存在刑事无法认定但民事可以认定(如当事人自认)的情形。对类似情况,可以践行民事公益合规业务。

(2)企业在没有许可证前提下销售西地那非(涉嫌犯罪)。审查起诉过程中认定犯罪情节轻微,检察机关相对不起诉。之后,检察机关针对企业经营过程中存在的风险,要求企业禁止销售西地那非等药品/保健品(该企业自认还销售过其他假药),企业经整改通过公开听证会验收合格,检察机关与企业达成减轻赔偿的和解(赔偿2K)+公益活动(如向同业宣传食安甚至医药领域的风险注意事项、公益捐款)。

当刑事认定与民事认定的内容一致,检察机关就可以把刑事合规与民事公益诉讼合规两大业务有机结合在一起,同步进行整改。

(三)行政公益合规业务。

1、业务范围(包括等外类)

生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、侵犯公民个人信息、安全生产、互联网侵害公益、公民信息保护、大数据安全、网约车运营、公共卫生、公共安全、危化品管理等等损害社会公共利益的行为。

当检察机关自行发现企业违法风险点(如社区检察官、检察室、三服务走访、枫桥经验网格检察)且监管部门尚未知晓或正在执法调查上位处罚上述风险点前提下,检察机关要可以求企业在行政公益方面进行合规整改,最终在移送监督性事项线索给监管部门时/或监管部门处罚听证前,建议监管部门在处罚听证会上的同时验收企业整改情况并减轻处罚或不予处罚。

(1)检察机关发现行政违法风险点与移送线索给监管部门会出现时间差。在时间差过程中,可以先让企业进行合规整改,在整改过程中移送线索给监管部门同时充分向监管部门阐明“六稳”“六保”的政策及合规激励的理论(企业一旦建立良好的整改方案,监管部门应予以正面积极鼓励——给与一段时间进行整改而不是立即进行处罚)。当企业整改完毕需要处罚,监管部门可在听证会过程中加入整改验收听证内容。

检察机关从事合规工作需要与监管部门达成对于合规激励工作的默契:当企业合规整改开始,监管部门就应当对企业进行激励。具体而言,企业一旦合规整改开始,就应当获得更多机会与行政机关达成类似“行政和解”,监管部门不应该在获得线索后立即进行处罚,这是不符合“六稳”“六保”政策要求的(“尽可能避免案子办了企业垮了”)。即便监管部门与企业没有达成类似“行政和解”,合规整改过程也可以成为行政机关对企业减轻、不予处罚或者作出其他宽大处罚(如公益活动行为罚)的重要依据。

(2)当监管部门已经过执法调查且已经处罚完毕,但处罚存在错误(如环保公益损害赔偿金计算错误)前提下,检察机关一方面要求监管部门改正错误,一方面要求企业进行合规整改,并积极促成监管部门与企业间重新达成类似“行政和解”的减轻处罚或不予处罚的行政争议实质性化解方案。

2、业务方法

检察机关应当向监管部门提出检察建议督促依法履行职责的之前/过程中,可向企业建议整改,要求企业出具合规承诺书并派驻合规监督员进行整改(时时将整改报告抄送监管部门)。同时检察机关要积极与监管部门进行沟通。最终处罚听证会过程中,检察官应与合规监督员应出席就合规整改情况发表意见,作为监管部门从宽处罚的重要依据。此时处罚听证会与合规整改验收会合二为一。

(四)行政检察

对于行政非诉执行案件,当涉案企业提出合规整改,检察机关应积极促成监管部门与企业在非诉执行案件中实现执行和解(如暂缓执行)及复议中的行政争议实质性化解(如从宽处罚)。

此外,检察机关还可以践行更多的合规业务。

二、从事上述业务的目标

(一)近期目标是监管部门对于整改合格的企业减轻处罚或不予处罚(提升合规整改的行政激励)。

以破坏生态环境为例,《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》规定,主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的,应当依法从轻或者减轻行政处罚;违法行为(如“未批先建”)未造成环境污染后果,且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的/违法行为持续时间短、污染小(如“超标排放水污染物不超过2小时,且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”;又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨,且未污染外环境的”)且当日完成整改的/其他违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,可以免予处罚。

上述规定,本质上已经赋予合规整改合格的企业请求减轻或不予处罚的权利。换句话说,检察机关有权依据上述规定,建议监管部门对合规整改合格的企业减轻或不予处罚。

此外,除了涉及公共利益(不特定或多数人利益)外的其他监管领域,也正出现着行政和解的空间,这也为检察机关践行合规业务提供了着力点。2016年9月,《关于行政和解金有关税收政策问题的通知》(财税〔2016〕100号)就证券期货领域有关行政和解金税收政策问题进行了明确。2019年4月,证监会与高盛(亚洲)有限责任公司、北京高华证券有限责任公司等9名申请人达成行政和解,这是2015年中国证监会试点行政和解制度以来的首个行政和解案例。目前《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》也正在征求意见。可以预见银行业监管处罚和解制度的探索也不会很远。此外,《税务行政复议规则》规定,申请人和被申请人在行政复议机关作出行政复议决定以前可以达成行政和解,行政复议机关也可以调解:(一)行使自由裁量权作出的具体行政行为,如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等、(二)行政赔偿、(三)行政奖励、(四)存在其他合理性问题的具体行政行为。企业合规整改在税务执法(特别是处罚合理幅度-最起码是从轻处罚)方面的激励也有了明文规定。

与此类似的还有很多规定,如《浙江省交通运输行政处罚裁量权实施办法》规定,违法行为轻微并及时纠正,未造成危害后果,不予处罚/主动消除或者减轻违法行为危害后果,应当依法从轻或者减轻处罚/主动中止违法行为,可以依法从轻处罚;《中华人民共和国海关行政复议办法》、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》也有类似“合规整改+行政和解+从宽处罚”的规定。

(二)中期目标是提升合规整改在行刑交叉、公益诉讼检察、行政检察领域中的激励性。

通过检察机关牵头从事合规业务,通过向监管部门不断阐明对合规整改的企业应进行激励,使监管部门面对违法的企业不只是处罚了事,而是积极验收合规情况,并在合规整改良好验收前提下从宽处罚。

检察机关一方面可以借此拓宽公益合规领域,更可以拓宽行政检察职权领域。

(三)远期目标是创立检察罚(集中统一行使处罚权)。

附条件不起诉/缓起诉运行过程中可能会遇到一些困难。如检察官证据保存、案卷归档的义务比较重。1-3年整改期间当企业违反合规承诺的,检察官仍然要继续侦查(在发现新的风险点前提下追诉追漏)或起诉;监管部门也有执法办案时间考核的压力。

此外,还有是否对同一违法行为双重评价等问题。如对污染环境的惩罚性质的处罚有法院罚金、检察院公益损害赔偿金与监管部门的罚款,上述款项确实存在一定程度的交集。特别是在企业合规整改良好的前提下,处罚进行可能会出现冗余的情况。此时可以探索一种类似于集中统一行使处罚权的检察罚概念。

检察罚是指在行政刑事衔接案件(具体分为无罪不起诉案件、相对不起诉案件、存疑不起诉案件)中,检察机关在作出不起诉后应当听取并考量监管部门意见,监管部门不再作出处罚决定。也就是说,通过主体、程序与责任相对集中,合并检察程序、行政处罚、民事损害赔偿程序,将制裁与损害赔偿合并起来,统一由检察机关实施。这样就能变外部行为为内部行为,降低程序成本,消减刑事不法和行政不法的客观差异,解决行刑衔接案件程序烦琐、周期漫长、治理效果低的问题,减轻监管部门机关的证据保存负担,为民事公益、行政公益、刑事交叉案件难解决问题找到一个程序路径,提高整体治理深度。

当然在提起公诉的审理阶段,对于检察院决定提起公诉的行刑衔接案件,可以考虑创设法院罚。

二、检察机关践行合规业务需要注意以下内容

(一)合规监管人员的灵活性运用。

实践中,合规监管人员的来源有三:1.体制外的“师”,如税务师、环保师、造价师、会计师、IT师等;2.监管部门,如行政机关、监察部门(如单位行贿罪)执法人员;3.其他人员,如监管部门内退/退休的技术骨干、临近排污附近的社区村主任(德高望重的老党员、老骨干)、具有丰富经验的乡贤(名声在外的商会专业能手)。除此以外,还可以依托合规促进协会/合规联盟等组织。

对于大型企业,建议三种人员他均参与,相互制约,以体制外的“师”为主,后在听证会向监管部门中展示整改情况;对于中型企业,建议后第三种人员参与为主,体制外的“师”在整改完毕前参与汇总收尾式的整改,后在听证会向监管部门中展示整改情况;对于小型企业,建议自查整改为主,第三种人员在整改完毕前参与汇总收尾式的整改,后在听证会向监管部门中展示整改情况。

(二)我国检察机关的多维度合规业务与美国检察机关合规业务的区别点

美国的检察官分为地方检察官与联邦检察官:地方检察官大多是通过选举产生的,联邦检察官隶属美国司法部,属于职业公务员。美国司法部以缓起诉协议(DPA)与不起诉协议(NPA)处理企业犯罪都是联邦检察官在实践中产生的。而《合规承诺框架》美国财政部海外资产控制(OFAC)办公室发布的,针对在美外国企业,目标是以制裁甚至是长臂制裁促进企业合规 (better compliance through enforcement)。

上述文件或协议都是针对超大型企业合规经营所做的规范(没有针对小规模企业的不合规经营),而我国的合规是为了践行“六稳”“六保”而探索的,主要是为依法保护企业正常生产经营活动的(主要针对小型与中型企业/正在转型升级/渡过难关中的企业),二者的前提基础不同。

(三)合规整改过程中遇到了新的风险点

合规整改过程发现新的风险点,是客观存在的现实。合规监管人员对于新发现风险点应立即告知检察机关。检察机关应在实践中与监管部门达成合规激励的共识,促进监管部门对于合规整改从宽处罚的有效认同。

1.当涉案企业污染环境违法、检察机关通过合规监督人员发现涉案企业还存在销售伪劣产品/隐匿会计资料/购买伪造增值税专用发票的违法风险点。检察机关应给企业两种选择:一个是对新的风险点进行整改,二是对新风险点不予整改,直接面临监管部门的处罚。当企业要求整改后,检察机关在移送监管部门的同时,也应积极阐明合规整改的激励意义,建议监管部门给与考察期让企业有效整改,最终在处罚听证会上验收整改情况后从宽处罚。

即使部分监管部门的职权不涉及公共利益(海关-走私/税务-逃税/银监会-骗贷),貌似检察机关没有权力建议从宽处罚(不属于行政检察及公益诉讼检察的职责服务),但每个监管部门都有“六稳”“六保”责任,所以这方面也需要检察官在实践中注重沟通交流。

2.移送监管部门的时间可以灵活,可以在一旦发现(初核)后,也可以在整改新风险点一段时间后,但需要全面留痕,最好能形成联席会议。

3.当合规整改过程中监管部门/检察机关通过合规监管人员发现整改涉及的风险点或新发现的风险点已涉嫌犯罪,检察机关应与公安机关积极沟通,有效落实公安部服务“六稳”“六保”“打击与服务相结合”的文件精神。探索对宣告刑十年以下的单位犯罪的合规整改从宽处理(不起诉、缓刑建议)办案模式,也即中国特色的缓起诉(附条件不起诉)制度。

(五)合规激励制度应在行刑衔接过程/行政执法中予以确立。

美国行政执法实践中,企业建立合规整改方案是可以有激励作用的,也即可以使得行政机关实现“从宽处罚”的目标。通常说来,企业一旦建立良好的整改方案,会获得更多机会与行政机关达成行政和解(更多的行政机关都暂时不给企业进行处罚而是要求企业强化合规整改)。而在行政机关与企业所达成的行政和解协议中,在考验期之内改进或加强整改方案的,通常属于企业作出的重要承诺。即便行政机关与企业没有达成和解协议,整改方案的建立也可以成为行政机关对企业减轻、免除民事罚款或者作出其他宽大处罚的重要依据。

“六稳”“六保”背景下,检察机关与监管部门认同合规激励制度在行刑衔接过程中是可行的。

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